Ministros y altos funcionarios de Hacienda, Economía y Finanzas se reunieron en Colombia en la Primera Cumbre Ministerial para una tributación global incluyente, sostenible y equitativa. Desafíos y contexto del debate tributario en un contexto de regional caracterizado por la concentración económica y el endeudamiento.
En un mundo en crisis, América Latina vive una situación paradójica. Por un lado, se vive un momento único: nunca antes coexistieron tantos gobiernos de orientación progresista o popular. Ni aún en el auge de comienzos de siglo se logró una consonancia de gobiernos como el de Lula en Brasil, AMLO en México y Fernández en Argentina, por enunciar los países más extensos de la región. La llegada de un gobierno de izquierda en Colombia y Perú, la recuperación tras el golpe en Bolivia, el gobierno por parte de LIBRE en Honduras y la irrupción de una nueva generación política en el gobierno de Chile completan, entre otros ejemplo, un panorama singular.
Como contrapartida, estos gobiernos deben lidiar con dificultades domésticas para implementar su agenda, como vemos con el proceso constituyente en Chile, la crisis de Perú, las trabas a las reformas impulsadas por Petro o los sinsabores del gobierno del Frente de Todos en Argentina. Todo ello se traduce en una cierta sensación de impotencia, que se traslada también a las instancias de integración y coordinación regional.
Es que los gobiernos populares de la tercera década del siglo XXI deben luchar en condiciones políticas muy diferentes a las de comienzos de siglo y obligan a buscar abordajes novedosos a problemas estructurales, como son la desigualdad y el modelo de crecimiento y distribución. Las problemáticas que encuentran los gobiernos para ejecutar programas y gestionar son parecidas en toda América Latina porque se deben a una crisis estructural. Nuestras estructuras sociales, las desigualdades socio-económicas y la forma en que los Estados administran la economía y las finanzas está en crisis.
La pandemia del covid-19 puso de relieve esta situación. La desigualdad entre quienes podían salvarse accediendo a insumos de cuidado excesivos y centros de salud lujosos, versus quienes carecían incluso de lo más elemental, agua y alimento, para vivir. En algunas partes, ante lo dramático de la crisis sanitaria y la pérdida de horizontes futuros, algunos hiper millonarios hicieron donaciones a sus países, como Bill Gates en Estados Unidos, cuya donación financió la búsqueda y elaboración de las vacunas. Pero en América Latina esa generosidad espontánea de los más ricos no estuvo y comenzó a crecer la idea de un impuesto a los patrimonios o grandes fortunas.
La idea de un impuesto a las grandes fortunas apareció como iniciativa en los legislativos de Chile a propuesta del Partido Comunista, en Argentina por Frente de Todos y en Brasil por el Partido de los Trabajadores. La reforma tributaria en ese momento de la pandemia era presentada como una excepción, dada la delicada situación y ante la necesidad de financiar los gastos extraordinarios. El impuesto a las fortunas apareció como un fenómeno regional asociado a una percepción popular, existía la conciencia de que en ese contexto era necesario cambiar el aporte para que quienes más tienen más aporten.
Pasada la pandemia, la discusión quedó abierta. Se trata de un debate sobre la matriz económica que se ha consolidado en estos últimos años. Las posiciones de izquierda, nacional y populares, hasta incluso algunos sectores del llamado progresismo dentro de las instituciones financieras globales, mantienen cierto consenso sobre que la matriz de crecimiento ha producido más desigualdad. La salida de la pandemia ha significado en términos políticos económicos, un crecimiento de las ganancias super extraordinarias y la concentración de la riqueza a niveles históricos con muy pocos antecedentes.
Se plantean una serie de preguntas respecto a cómo revertir esta matriz de crecimiento que parece consolidarse de la mano de todos los cambios tecnológicos. Estamos viendo una mayor concentración de la riqueza y una fragmentación creciente en el marco del espacio laboral. Donde incluso la creación de empleo, como lo vemos en la Argentina, está dada en condiciones de precariedad laboral que no solo implica la falta de acceso a los a los derechos asociados al trabajo registrado, sino también a menor nivel de ingresos.
Si se analiza la estructura tributaria de la región, encontramos que, si bien desde 2021 se produjo un fuerte repunte de los ingresos tributarios en toda la región de gracias a la recuperación de la economía tras el pico de la pandemia, los índices están por debajo de los de la OCDE.
La cuestión se complica más si se analiza la composición del aporte tributario. En 2021, los impuestos sobre bienes y servicios generaron la mitad de los ingresos tributarios totales de la región de ALC, frente a menos de un tercio en la OCDE (32.1% en 2020, último año disponible). La recaudación del IVA fue la principal fuente de dichos ingresos en la región de ALC en 2021, al representar un 29.9% de los ingresos tributarios totales y un 6.4% del PIB. Por el contrario, el IVA representó un 20.2% de los ingresos tributarios totales de la OCDE (cifra de 2020).
Ese es el marco de la discusión que forma parte del clima de época de hoy, que plantea una cuestión clave que es la cuestión tributaria y la posibilidad de que esto sea abordado con carácter regional y no solamente por los países de forma individual. Quienes toman las decisiones en materia de política económica, de finanzas y de hacienda, dependiendo de cada uno de los países y como se llama en cada lugar, se reunieron por convocatoria del gobierno de Colombia para tratar de establecer en un espacio regional, la articulación respecto de las políticas económicas y en particular, las políticas tributarias.
Ministros y altos funcionarios de Hacienda, Economía y Finanzas se reunieron en Colombia en la Primera Cumbre Ministerial para una tributación global incluyente, sostenible y equitativa. Allí llegaron a una serie de acuerdos y a una declaración conjunta, la declaración de Cartagena de Indias, que fue firmada en el marco de este encuentro. Las distintas autoridades de los gobiernos llegaron a una serie de acuerdos y declaraciones respecto de la necesidad de cambiar la matriz tributaria de la región.
Esta reunión contó con el apoyo técnico de la CEPAL, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas, que puso en la cuestión tributaria un elemento central de preocupación.
Los firmantes de la declaración asumieron el compromiso de generar conocimiento, compartir experiencias, aportar a la construcción de posiciones comunes y soluciones concretas en relación a la toma de decisiones con el tema de la política fiscal. Dieron cuenta, por un lado de un consenso central que tiene que ver con que hay que cobrarle más a los que más tienen como un elemento tributario necesario que recorre toda la realidad de los países de América latina y por otro lado, que el gasto público también tiene que ser considerado en la ecuación en relación a la política fiscal. En un entorno macroeconómico global y regional complejo donde se imponen las grandes corporaciones en detrimento de la capacidad de los gobiernos para regularlas y en el reparto desigual del PBI, que no hace más que acrecentar ganancias por parte de las empresas, esta discusión se vuelve más que nunca relevante.
La agenda de la derecha en nuestra región y en el mundo tiene que ver con lo contrario, tratar de que cada vez paguen menos las grandes corporaciones y los super ricos. La recaudación tributaria promedio en la región, recuperó recién ahora el nivel de pre pandemia, pero es solamente 21% del PBI, muy por debajo del nivel establecido por los países desarrollados que llega al 34% del PBI. Sin embargo, oímos hablar tanto en nuestro país como en el conjunto de la región, que los ricos pagan demasiado impuestos y que eso es una traba para el desarrollo económico.
En este contexto, ha habido una serie de iniciativas en algunos países de la región para tratar de cambiar esta matriz tributaria. Uno de los países de esta nueva ola progresista popular que ha logrado cambiar su matriz tributaria fue Colombia.
A fines del 2022 Colombia logró promulgar una reforma impulsada por el gobierno de Gustavo Petro, que no obtuvo quizás todas las modificaciones que quería llevar adelante, pero que implicó la posibilidad de recuperar unos 4 mil 200 millones de dólares, que rápidamente el gobierno de Petro orientó hacia el gasto social.
La reforma tributaria le permitió al gobierno de Petro adquirir capacidad para implementar políticas económicas de carácter redistributivo.
El otro país que está atravesando una reforma tributaria, que ya cuenta con media sanción por parte de la cámara diputados es Brasil. Lula está impulsando una reforma para simplificar por un lado los impuestos, pero por otro lado, para también poder alterar la matriz distributiva como está establecida.
La pregunta que se abre pensando en nuestro país es si debiéramos avanzar hacia eso. Hay una serie de declaraciones en los últimos tiempos en este sentido. Por ejemplo, nos podemos remitir a lo que ha hecho Cristina Fernández de Kirchner y otros líderes en la Argentina respecto de las tensiones que hoy tenemos con el Fondo Monetario Internacional. El FMI delimita una serie de restricciones económicas que, para los economistas ortodoxos significan ajuste a los/as trabajadores. Pero cuando se analiza, por ejemplo, el marco tributario en Argentina, las enormes exenciones tributarias que tienen las grandes empresas en la argentina llegan a niveles del 4% del PBI. Si la Argentina revisara esas excepciones impositivas, que van desde las ganancias que no pagan las grandes empresas, las que no pagan los jueces hasta un conjunto de otras políticas de subsidios a ciertas actividades que hoy dejan de ser razonables, el país podría resolver rápidamente el problema del déficit de la balanza fiscal que se acusa como problema para el desarrollo económico.
La agenda de la reunión en Colombia planteó también una pregunta: si bien es cierto que la inequidad tributaria es un elemento central para discutir la matriz de desarrollo, ¿es solamente la única cuestión que hay que discutir? Responder tal interrogante involucra a ciertos sectores del progresismo neoliberal o el progresismo financiero, que pretenden que la herramienta tributaria sea el único instrumento de intervención en la política económica.
Creemos que, por un lado, está bien discutir esta cuestión tributaria. Es decir, es central que haya articulaciones a nivel regional para poder establecer estándares, para que los ricos dejen de ser privilegiados en materia de impuestos en la región, pero que también hay que meterse con la matriz productiva. No es solamente una cuestión de reforma tributaria, sino que hay que orientar las políticas hacia un cambio en la matriz productiva, hacerla menos dependiente de la exportación primaria y fomentar lo que hoy el centro de la geopolítica a nivel económico define, que es la discusión sobre la posibilidad de la industrialización.
La defensa de la industria , hoy, en los países de América latina es una clave para la redistribución de la riqueza y para revertir los marcos en que los grandes poderes económicos de nuestros países se apropian de la mayor parte del producto social.
