Por Alejandro Simonoff¹
Desde su creación en 1991 el Mercosur se constituyó en un útil instrumento para la política exterior argentina, ya que les permitió a las diversas administraciones sortear tensiones generadas por los cambios ocurridos en el Sistema Internacional.
Hasta la segunda década del nuevo milenio existió un elemento de continuidad en la vinculación con el mundo que se inauguró en 1983, y fue la estructura triangular que puso al tope de nuestra agenda a Washington y Brasilia -utilizándolos como contrapesos-, en un marco predominantemente cooperativo, dejando a un lado las oscilaciones del pasado y donde aquella asociación regional cumplió un rol relevante.
Las diferencias estuvieron en los sentidos en los que se utilizó dicho triángulo. Podemos delinear dos tendencias predominantes: la primera, la autonomista, que consistió en buscar márgenes de maniobra, como ocurrió durante los gobiernos de Raúl Alfonsín, Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, que apuntaron a establecerlos con países de similares recursos y valores; y la segunda, la globalista que privilegió la relación con la potencia hegemónica, como en las administraciones de Carlos Menem y de Fernando de la Rúa. Si bien en principio las administraciones de Alberto Fernández y Mauricio Macri pueden ser ubicadas en esas categorías respectivamente, el nuevo marco de una estructura romboidal, por la incorporación de China a la ecuación junto a Brasilia y Washington, nos lleva a la necesidad de repensar tanto las estrategias como los instrumentos para su concreción.
La existencia de fuertes condicionantes, como el endeudamiento, generó la necesidad de acercarse a Washington para conseguir apoyo financiero, ya sea unilateral o a través de los organismos multilaterales que controla, cuestión que ocasionó una tensión en la búsqueda de un mayor marco autonómico.
La relación con Brasil debemos verla en el marco de un proceso de integración selectiva que reconoció su origen en el giro realista de 1985 por el fracaso del Consenso de Cartagena para el tratamiento de la deuda externa. Para que existiera el Mercosur fue necesario la construcción de una alianza entre Argentina y Brasil, que más allá de las cuestiones económicas y comerciales que sostuvieron su base material, como lo dijo el Canciller de Alfonsín, Dante Caputo, “lo que queríamos era construir un núcleo político con mayor capacidad para promover nuestros intereses en ese mundo tan asimétrico en su distribución de poder.” (Caputo, 2015, 142)
La integración con Brasil se originó en los tratados firmados por Sarney y Alfonsín, y se consolidó con la formación del MERCOSUR. La Declaración de Foz Iguazú de noviembre de 1985 comprendía: la promoción del mercado común entre ambos países que se podía ampliar a otros de América del Sur; aumentar el poder político y de negociación por un sistema de consulta previa; alcanzar el máximo de autosuficiencia en materias primas críticas, inversiones y bienes de capital; sustituir al dólar como moneda de intercambio; intensificar y permitir la cooperación científico-tecnológica principalmente en biotecnología, energía nuclear e infraestructura. E incluía dos acuerdos de cooperación bilateral en el tema nuclear y la creación de una comisión mixta de alto nivel para la cooperación y la integración (formada por cuatro subcomisiones: economía y comercio, transporte y comunicaciones, ciencia y tecnología y energía)
A mediados del año siguiente se firmó el Acta para la Integración Argentino-Brasileña que formuló el Programa para la Integración y Cooperación Económica (PICE) con doce protocolos que se extendieron a veintiuno, de los cuales dieciocho funcionaron, y algunos muy bien como los de bienes de capital y el de trigo, sólo uno fue rechazado (producción conjunta de material bélico).
Estos acuerdos marcaron el alejamiento del histórico desinterés oscilante argentino hacia la región. Aunque esta continuidad estuvo marcada por una diferencia: en los ochenta la asociación buscaba fórmulas para ganar autonomía a través de la coordinación política, expresaba claramente una forma solidarista en los términos de Juan Carlos Puig (1986) y en la década siguiente se la planteó como una escala en el proceso de globalización, produciendo un desplazamiento hacia una forma más comercialista, aunque no absolutamente. El abandono de la coordinación política llevó a que este instrumento no estuviese exento de tensiones entre sus miembros por la falta de adecuación de políticas comunes, entre ellas el lugar de la relación con la Casa Blanca.
Ello se debió a la proliferación de las recetas neoliberales en la región que afectaron a este proceso de integración del Cono Sur, como se observó en la firma del Tratado de Asunción (1991), en el cual los mecanismos de manejo de las asimetrías se postergaron a favor de la apertura de las barreras comerciales recíprocas. Esto tuvo como objetivo la liquidación del modelo desarrollista, la legitimación del discurso hegemónico neoliberal y la aceptación de las imposiciones del Consenso de Washington. La integración ya no fue pensada como una forma de ganar potencialidades entre los socios para enfrentar las dificultades que ofrecía el escenario internacional, sino como un peldaño para acceder a él.
Tras la crisis de 2001 la Argentina profundizó su rol regional. Luego de ciertos titubeos que se habían manifestado desde el gobierno de la Alianza, la estrategia de inserción internacional tuvo un vuelco hacia la opción de Brasil, y un tratamiento razonable hacia la gran potencia del norte del continente.
Más allá de estas cuestiones propias, el lanzamiento de la Guerra contra el Terrorismo por parte de George W. Bush redundó en una mayor autonomía en muchos aspectos, pero también trajo aparejadas nuevas responsabilidades, como lo demostró la intervención en misiones de paz en Haití y en las diversas crisis que tuvieron lugar principalmente en el Cono Sur.
Las relaciones con Brasil pasaron de un buen momento, marcado por la solidaridad de ese país en la crisis de 2001, y reforzado con la llegada de Lula Da Silva, hasta que a fines del año 2004 empezaron a mostrar ciertas tensiones, como lo fueron las discusiones en torno al rediseño del Consejo de Seguridad y el rechazo inicial a la Comunidad Sudamericana de Naciones.
La variante carioca permitió mejorar los términos de negociación internacional, tanto en la integración regional como en las negociaciones en el marco de la Organización Mundial de Comercio, aunque fue menos efectiva en la relación con los Organismos Multilaterales de Crédito.
En el caso de los mandatos de Cristina Fernández la relación con Brasil estuvo marcada principalmente por los efectos de la crisis mundial de 2008. La acumulación de tensiones en el ámbito comercial y de inversiones con Brasil, podría ser un indicativo del fin de la “paciencia estratégica” llevada desde los tiempos de Lula Da Silva por nuestro principal socio internacional.
Por otra parte la ampliación del Mercosur, con la llegada de Venezuela como quinto país miembro, resulta central para la evolución del bloque comercial en un instrumento de inserción económica internacional para los socios en clave solidarista.
En un giro de la tendencia manifestada desde 2001, la administración de Mauricio Macri inscribió su accionar a favor de un sesgo neoliberal de la globalización, o hiperglobalización según Rodrik (2011). En ese marco, el Mercosur, principal instrumento de inserción internacional de la Argentina hasta ese momento, fue desvalorizado frente a otros polos como la Alianza del Pacífico –la asociación deseada por la administración macrista–, la Unión Europea y los Estados Unidos, y también fue reducido a ser la puerta de acceso a los dos primeros bloques en un sentido claramente comercialista. Por ello fue reducido a ser un “puente” para los acuerdos OMC plus y se lo consideró una atadura de la libertad de Argentina de vincularse con el “Primer Mundo”. Por ello, sus referencias fueron considerarlo como parte del “aislamiento”, nunca se sintieron cómodos con él, prefieren la fuga hacia la Alianza del Pacífico.
El anuncio del acuerdo comercial entre la Unión Europea y el Mercosur es asimilable a otros ejemplos históricos, como el Roca-Runciman de 1933, ya que se acepta el rol de proveedor de manufacturas de los primeros (poniendo en jaque a las propias), pero el de exportadores de productos agropecuarios no, ya que muchos de ellos están sujetos a las políticas de subsidios, cuotas y reglamentación sanitaria que restringen esa función en rubros como lácteos, vinos, carnes, etc.
Además, la apuesta por la UE –claramente un actor secundario frente a Washington y Beijing– lleva a preguntarnos sobre la oportunidad de este acuerdo en el medio de una guerra comercial. Por si esto fuera poco, los aranceles impuestos por esta disputa económica afectarán la relación con el viejo continente, ya que sus bienes sin las barreras encontrarán mercado en nuestras latitudes.
Uno de los efectos más preocupantes fue la flexibilización del Mercosur, como quedó claro en la reunión del bloque en Santa Fe de 2019, donde se resolvió dejar en libertad de acción a cada uno de los socios regionales para aplicarlos una vez sancionado localmente, sin esperar la aprobación de los otros para la puesta en funcionamiento del instrumento negociado sea en un mismo momento.
Con la llegada del gobierno justicialista de Alberto Fernández, a la histórica falta de coordinación con Brasil frente a China, y el efecto disolvente sobre el intercambio intrazona que tiene el aumento del comercio con Beijing, se sumó el virtual quiebre en las estrategias de inserción de Argentina y Brasil frente a la hiperglobalización expresada en el acuerdo con la Unión Europea.
Todas estas fuerzas están tironeando al Mercosur y nos lleva a pensar que resulta necesario tomar medidas para que recuperen su carácter solidarista y, a partir de ello, las capacidades que garanticen márgenes de maniobra para cumplir con nuestros objetivos como sociedad.
¹ Doctor en RRII (UNLP), Profesor Titular de Historia General VI (UNLP) y de Política Exterior Argentina (UCALP), e investigador del Instituto de Investigaciones en Ciencias Humanas y Sociales y del Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP)
