30 años del Mercosur | Políticas públicas entre el Estado y las organizaciones de la agricultura familiar

por Lautaro Viscay¹

Un espacio para la agricultura familiar en el Mercosur

Pocas veces mencionado en foros multilaterales, en el mundo académico o en la agenda de la cooperación sur-sur, la REAF constituye una de las experiencias más exitosas de diálogo político entre el Estado y Organizaciones de la Agricultura Familiar Campesina, desde el punto de vista de la elaboración de políticas públicas. Una instancia creada formalmente por el bloque en 2004 y que, a lo largo de los últimos años, ha influenciado substancialmente para el reconocimiento e institucionalización de una categoría específica de agricultores que han comenzado a exigir una mirada diferente por parte del Estado.

Desde el 2004 a la fecha, además del desarrollo de nuevos instrumentos de política pública, la acción de la REAF ha sido fundamental en la promoción de un cambio de paradigma en lo que se refiere a la comprensión de las formas familiares de producción agrícola. Las agriculturas familiares, campesinas e indígenas, antiguamente relegadas a representar la “pequeña agricultura” marginal, incapaz de constituirse en una vía para la “modernización del medio rural”, pasaron a ser percibidas como portavoces de uno de los modelos más innovadores de desarrollo rural sostenible. Hoy en día, estos segmentos no solamente han dejado de ser vistos como sinónimo de pobreza, sino que además se transformaron en una parte activa de su solución. A esto se debe agregar la colaboración en la seguridad alimentaria y nutricional, la garantía de un ingreso mínimo y de la calidad de vida de la población rural, la valorización de los bienes públicos, de las formas culturales y modos de vida rurales, así como en la preservación del patrimonio natural y cultural de los territorios latinoamericanos. Temas como la producción saludable de alimentos, el abastecimiento y acceso, a partir de la pandemia Covid, han ocupado el centro de la agenda y preocupación de todas las sociedades.

Todas estas son razones que han operado como impulsoras de diálogos regionales orientados al diseño de una nueva generación de políticas de desarrollo rural. Algunos países ya cuentan con un amplio arsenal de políticas enfocadas específicamente a dicho segmento de la población. Incluso en aquellos países donde el desarrollo de tales políticas se ha visto obstruido por la resistencia que oponen diversos grupos de interés ligados a la agricultura patronal y empresarial, la REAF ha conseguido al menos cumplir un rol central en la legitimación de las luchas por el reconocimiento de las agriculturas familiares, campesinas e indígenas.

Una mirada retrospectiva permite afirmar que la existencia de la REAF constituye en sí misma un resultado importante. Para comenzar, porque inicialmente ésta constituía un espacio improbable, creado para atender a un segmento periférico al interior de un bloque con serias dificultades de cooperación política y económica. En segundo lugar, porque contradecía una idea antes muy presente en algunos gobiernos de que en sus países existía “una sola agricultura”, lo que generalmente redundaba en una atribución de privilegios a los sectores agroindustriales.

La REAF ha demostrado ser un ejemplo particularmente exitoso frente a las contradicciones que caracterizan aun al proceso de integración regional. Si bien la pauta de la REAF no está muy alejada de las discusiones comerciales, del relacionamiento externo del bloque, de las tarifarias que predominan en el bloque, ésta se distingue al poner de manifiesto el surgimiento de un nuevo tipo de diálogo. Lo anterior ha significado que este espacio atraiga la atención no solo de los representantes del Mercosur, sino que también -y cada vez más- de los gobiernos y movimientos sociales de otros bloques y naciones.

Breve caracterización del “sistema REAF”

Es evidente que la especificidad del contexto político, económico y cultural en que se originó la REAF no permite reproducir esta experiencia en otros lugares. Aquí no estamos frente a un modelo. Aquello que los propios actores denominan el “método REAF” es, antes que nada, la expresión heterogénea y cambiante de un conjunto de principios democráticos que orientan los diálogos políticos dentro de un foro cuyo rasgo más característico es la diversidad. Sin embargo, es posible al menos aprender con el ejemplo, extrayendo de éste aquello que efectivamente ofrece: la historia de una conjunción improbable de actores e intereses que resultó en el surgimiento de un espacio público original y complejo por su simplicidad.

Formalmente, la REAF constituye un órgano auxiliar y asesor del Grupo Mercado Común (GMC), instancia ejecutiva del Mercosur vinculada al Consejo del Mercado Común (CMC), que es la instancia suprema de decisión encargada de conducir políticamente el proceso de integración regional. Las deliberaciones de la REAF constituyen propuestas y recomendaciones sobre políticas cuya aplicación requiere de la aprobación del GMC o del CMC. Una vez ratificadas, estas pasan a constituir un conjunto de instrumentos normativos (recomendaciones, decisiones, resoluciones y directrices) que orientan las acciones de los Estados miembros.

Construcción de un espacio para la agricultura familiar

La agricultura fue uno de los sectores que resultó afectado por la creación del Mercosur. Las medidas de apertura comercial desencadenaron un proceso de reestructuración de los sistemas agroindustriales y de desestructuración de los sistemas agrarios locales. Ello acarreó una crisis de la pequeña producción de base familiar, la que se halló expuesta abruptamente a la competencia de productores extranjeros más competitivos. Así, la insatisfacción social creciente respecto a las medidas adoptadas fortaleció las luchas de los movimientos sociales que por su parte exigían políticas diferenciadas. Posteriormente estos movimientos comenzaron a reivindicar una atención particular por parte del Mercosur a la agricultura y en especial a aquella que se realiza a pequeña escala.

En ese momento cobraba importancia el desempeño de la Coordinadora de Organizaciones de Productores Familiares del Mercosur (COPROFAM). Constituida en 1994, esta entidad-red se convirtió en la interlocutora principal de los pequeños productores frente a las instancias regionales. Desde entonces, la trayectoria de la COPROFAM está profundamente asociada con la creación de la REAF. En cierto modo, las consecuencias del proceso de apertura comercial, asociado a los bloqueos que imponían las estructuras institucionales del Mercosur a la participación de las organizaciones de la agricultura familiar, catalizaron el surgimiento de una articulación regional de las entidades de la agricultura familiar. A pesar de sus numerosas diferencias, estas entidades se reunieron en torno a un objetivo común: el reconocimiento de que sus países albergaban distintas formas de hacer agricultura, incluyendo unidades familiares de producción que, en vista de sus características particulares, pedían un tratamiento diferenciado no solo por parte de los Estados, sino del bloque en su conjunto.

Diversos seminarios fueron el preámbulo del trabajo que impulsaría la REAF, “Las Asimetrías en las Políticas Económicas y Agrícolas dentro del Mercosur”, donde COPROFAM entregó al CMC la “Carta de Montevideo”. Seminario Internacional sobre “Agricultura Familiar y Negociaciones Internacionales” con la declaración destacando la importancia de la agricultura familiar y campesina para la estabilidad social, la sustentabilidad ambiental, el desarrollo social y para garantizar la seguridad alimentaria, y sugiere la necesidad de realizar esfuerzos para garantizar la participación de la sociedad civil, y particularmente de las organizaciones de trabajadores y productores rurales familiares, en las negociaciones internacionales.

La REAF, una experiencia singular de coproducción de políticas públicas

Diferentes escenarios institucionales, políticos y económicos requieren distintos instrumentos de política pública. Ésta es la primera lección y la más básica que se puede extraer de la experiencia de la REAF. En este caso se gestó un foro autónomo donde los países pudieran pensar sus espacios rurales, sus instituciones y sus alternativas políticas. En estos términos, al contrario de lo que ocurre con la transferencia, parece más adecuado entender a la REAF como un espacio singular de “coproducción” de instituciones y políticas públicas.

La base de este método es la participación social pero, más que eso, lo que distingue a la REAF es la manera en que allí se da esta participación, alterando completamente las dinámicas esperables de un espacio formal como el Mercosur. Por otro lado, ésta ha contribuido al reconocimiento de diferentes grupos de habitantes de las zonas rurales. Esto ha posibilitado la creación de instrumentos de crédito, asistencia técnica y compras públicas, abriendo asimismo los espacios y otorgando una “voz” para que los sujetos sociales pudieran expresar sus identidades socioculturales.

Entre las innovaciones institucionales y políticas podemos mencionar la creación de registros nacionales de la Agricultura Familiar, los Intercambios entre Institutos de la Tierra, los programas de formación para la juventud rural, el programa regional de fortalecimiento de las políticas de igualdad de género, las compras públicas de alimentos, los seguros agrícolas para la AFC entre otras.

Los desafíos que impone el nuevo escenario

Un elemento indispensable para comprender el éxito de la REAF es el hecho de que ésta haya sido creada en un período de crecimiento económico y relativa estabilidad política en la mayoría de los países. Así, incluso tras la crisis financiera mundial que se inició en 2008, algunos países todavía lograban mantener niveles de crédito, inversión y consumo elevados, lo que garantizó la demanda de alimentos y materias primas, y mantuvo relativamente elevados los precios del rubro agrícola.

El sector de la agricultura familiar también resultó beneficiado con la articulación de estos movimientos, ampliando su participación en las cadenas productivas y conquistando un monto cada vez mayor de recursos (aunque muy inferior al que se asigna a los sectores empresariales y patronales).

La confluencia histórica con la dinámica de los mercados globales fortaleció la idea de que la agricultura familiar podía competir en las cadenas de productos agrícolas (commodities), lo que aceleró las políticas de modernización productiva orientadas específicamente a ese segmento. Aunque este razonamiento no es totalmente erróneo si se considera la participación efectiva de una parte de las unidades familiares de producción en gran cantidad de cadenas convencionales, está muy lejos de constituir una justificación satisfactoria para el fortalecimiento de la agricultura familiar como categoría sociopolítica. Por el contrario, la explicación puede encontrarse más fácilmente en las luchas que emprendieron los movimientos sociales en reacción al modelo agroexportador, a partir de lo cual comenzaron a articularse vías de desarrollo rural diferenciadas y una nueva generación de políticas públicas.

En la actualidad, y particularmente en el escenario de pandemia, la consolidación de la agricultura familiar responde a otras variables que quedaron evidenciadas, y menos asociadas a la idea de aprovechar el crecimiento de los mercados globales y más estrechamente relacionadas con la contribución estratégica que puede tener este sector para la seguridad y soberanía alimentaria, los circuitos cortos de producción y abastecimiento. Así, adicionalmente a los instrumentos de política agrícola, los Estados han desarrollado un nuevo arsenal de políticas sociales para garantizar el acceso a bienes y servicios básicos, además de un conjunto de programas no menos importantes en el área de la seguridad alimentaria, la lucha contra el hambre y la reducción de la pobreza. El reconocimiento institucional de la agricultura familiar responde a la articulación de esas diversas variables, las que oscilan de acuerdo a las nuevas configuraciones de la discusión política.

Ahora bien, aunque este nuevo escenario implica retos importantes, también es posible identificar algunas oportunidades. La primera consiste en una apertura que proporcionaría el propio contexto de crisis para discutir nuevamente las alternativas de desarrollo e inclusión productiva de la agricultura familiar, impulsando, por ejemplo, políticas enfocadas a la agregación de valor de los productos agropecuarios. Otra oportunidad supondría un refuerzo de las relaciones económicas regionales, apostando por circuitos de comercio menos sensibles a las fluctuaciones de los mercados financieros. ¿Sería este el momento para fortalecer un programa regional de compras públicas de la agricultura familiar? ¿Para afirmar una agenda de seguridad y soberanía alimentaria? ¿Para apostar por nuevos modelos de asociativismo y cooperativismo solidarios?

Independientemente de la vía que se tome, se perfila en el futuro una extensa agenda de trabajo en Facilitación de Comercio y para la REAF en su conjunto. Si se llega a producir la recuperación de la economía global post covid, la expansión de los mercados agrícolas internacionales y la mantención del precio de los commodities, el escenario podría volver a estabilizarse, pero, en este caso, se mantendría la paradoja de que (un segmento de) la agricultura familiar se fortalece al mismo tiempo que los sectores del agronegocio expanden su dominio sobre los mercados, las tierras y los territorios.

La necesidad de un nuevo salto cualitativo en los diálogos políticos

De entre todos los retos a los que debe responder actualmente la REAF, uno de ellos es particularmente difícil de sintetizar y, paradoxalmente, tal vez sea el más importante. Nos referimos a la percepción según la cual, si se consideran las limitaciones institucionales dentro de las que opera la REAF, ésta ha alcanzado los objetivos fijados para un primer gran período, consolidándose como un espacio de preponderancia indiscutible a nivel regional. Este período estaría llegando a su fin, aquel modelo de encuentro y formación se vio alterado en los últimos años con el termino del Fondo de la Agricultura Familiar del MERCOSUR y la virtualidad acelerada por la pandemia, un modelo que necesita reinventarse y dar un salto cualitativo en los diálogos políticos.

Dentro de ideas más osadas se puede mencionar el impulso a un Plan Regional de la Agricultura Familiar que acompañe la Década de la Agricultura Familiar de las Naciones Unidas 2018-2028.

La propuesta tiene el apoyo de muchos actores, pero sobre ella pesan también muchas dudas en cuanto a su contenido y principalmente en cuanto a la capacidad financiera de los Estados, aun más en un contexto de reconfiguración de las políticas macroeconómicas y del sector agrícola. Así, se debe volver a optar por acciones y programas más específicos, incluso porque en este caso la ampliación del diálogo entre la REAF y los organismos internacionales podría contribuir a proporcionar apoyo técnico y financiero.

Cualquiera sea la vía que se escoja, la cuestión fundamental es construir una nueva estrategia movilizadora, de la que la idea de las políticas regionales es solo una de las más recurrentes en los diálogos actuales. Una estrategia que no rompe con lo que se ha construido hasta ahora.

Otro factor está relacionado con los cambios que requeriría esa nueva estrategia en materia de estructura organizativa. De lo anterior se derivan varias preguntas: ¿Cómo conectar la agenda regional con las discusiones en curso en la base de los movimientos sociales? ¿Cómo ampliar el compromiso de la sociedad civil? ¿Cómo renovar gradualmente a los interlocutores del debate sin perder la memoria institucional?¿Serían suficientes los mecanismos de financiamiento actuales?

El escenario actual se ha revelado como un momento de intensa actividad reflexiva para los actores políticos, quienes buscan producir un nuevo referente para la  acción pública. Es un momento en que se están sometiendo a prueba diferentes ideas, intereses y valores en el diálogo entre los gobiernos y las organizaciones sociales. Un nuevo salto cualitativo dependerá de la capacidad de la REAF para animar esa discusión y producir nuevos compromisos. A pesar de ser reciente, su trayectoria muestra que ésta ya cuenta con el principal ingrediente para ampliar e impulsar un nuevo ciclo de producción de políticas públicas para las agriculturas familiares, campesinas e indígenas del Mercosur: un espacio plural de participación democrática.


¹ Secretaria Técnica de la REAF

Deja un comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *