30 años del Mercosur | La ciudadanía Suramericana ¿Cómo volver al debate?

por Nora Pérez Vichich¹

Cuando la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) colocó en la agenda pública de sus Estados miembros la cuestión mayor de la ciudadanía suramericana con la Decisión 8/2012, en la que llamaba a la “construcción de la ciudadanía suramericana, teniendo como cimientos y punto de partida en esa construcción los avances que sobre movilidad humana se habían registrado en los procesos subregionales”, no lo hizo sin fundamentos.

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en el plano de las concreciones del pensamiento construido en la región sobre la movilidad humana, había alumbrado en 2002 una herramienta disruptiva en materia de paradigmas y políticas migratorias. Se trataba de una herramienta generadora de la desconstrucción del migrante como riesgo o amenaza y de su reconstrucción como sujeto de derecho, con vulnerabilidades que exigen protección, garantías y respeto de sus Derechos Humanos.

Esa herramienta es el Acuerdo sobre Residencia de los Nacionales de los Estados Parte y Asociados (Dec. CMC 28/02), hoy vigente en nueve países de América del Sur. A partir del ascenso en los primeros años del siglo XXI de los gobiernos populares, la impronta neoliberal fue revertida, especialmente con el rechazo al consenso de Washington y la firma del Consenso de Buenos Aires por Argentina con Néstor Kirchner y Brasil con Ignacio (Lula) da Silva, que asume la “autonomía y el desarrollo como derechos de los pueblos”

El MERCOSUR tuvo entonces un fuerte giro hacia lo social reinstalando, como una de las dimensiones fundamentales para la integración de la población, la libre circulación de trabajadores pero con una categoría superadora de la unidimensionalidad de los migrantes como fuerza de trabajo: la libre circulación de nacionales de los países suramericanos, garantizando con una norma común un encuadre de protección y equidad a partir de la igualdad entre nacionales y no nacionales, emergente de la sola pertenencia regional sin sustraerse de la importancia que en la ciudadanía social tiene el derecho a trabajar, como su base material.

Con asiento en su posesión y en la capacidad de poder ejercerlos, los derechos reconocidos en el acuerdo de residencia son una parte sustantiva de la construcción de ciudadanía en la región, que intenta redefinirse en función del sujeto social y de sus necesidades fundamentales, , en contraposición a la ciudadanía restringida que ha venido proponiendo el neoliberalismo y de la concepción que da sustento economicista y excluyente a las políticas migratorias hegemónicas, alimentando el discurso discriminatorio y xenófobo de la derecha.

En 30 años se ha ido buscando consenso sobre cuestiones que hacen a la manutención y garantía de los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las personas en cada uno de los territorios. Los consensos alcanzados y el entramado de normas de diversos ámbitos logradas, están dirigidas a garantizar lo que se llama la ciudadanía social, que no es ni más ni menos que la invariabilidad en cualquier territorio de la condición de personas con derechos de sus ciudadanos.

La libertad de radicarse en cada uno de los territorios con el solo criterio de nacionalidad, la posibilidad de ejercitar el derecho a trabajar, educarse, acceder a la salud, a la justicia, abrió la pista que llevaría a que la UNASUR que, como instancia mayor y esencialmente política de integración regional pudiera encarar como objetivo la Ciudadanía Suramericana desde umbrales con cierto grado de maduración, abarcando todas sus dimensiones económicas, sociales, culturales y esencialmente políticas, tomando en cuenta los avances especialmente en el MERCOSUR y la Conferencia Suramericana sobre Migraciones(CSM), dos procesos suramericanos que deberían potenciarse y converger estrechamente.

En 2010 el Foro de Consulta y Concertación Política del MERCOSUR propuso un Plan de Acción para la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, a ser alcanzado en 10 años, (Dec. CMC N° 64/10), en un esfuerzo por avanzar en “…la profundización de la dimensión social y ciudadana del proceso de integración, con miras a alcanzar un desarrollo sustentable, con justicia e inclusión de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR”. Compilaba en ella las estrategias que venían siendo desarrolladas o que se proponían los diferentes subgrupos y reuniones involucradas en la dimensión de expansión del repertorio de derechos.

La Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM) desde su primera sesión en 2000 construía, como espacio no vinculante de diálogo y consenso, los lineamientos políticos migratorios comunes para la región y también de la región hacia el mundo, lo cual permitió presentar posicionamientos unificados frente a otros bloques y países, dando mayor fuerza a su voz y a su pensamiento autónomo y desacoplado de las políticas migratorias hegemónicas.

Resulta muy importante señalar que en su XVllI Reunión del 22 y 23 de noviembre de 2018, llevada a cabo en Sucre, Bolivia, un año antes del golpe de Estado dado por la derecha, y afortunadamente vencido en las urnas, con el lema “Ciudadanía Suramericana. Nueva cultura de libre movilidad humana hacia la Ciudadanía Universal” la CSM retomó el compromiso alcanzado con el Informe Conceptual sobre Construcción de la Ciudadanía Suramericana, aprobado en Diciembre de 2013 por la Cumbre de Presidentes de la UNASUR, con mandato de ejecución.

La UNASUR propuso en su Dec 8/12 una ciudadanía regional que tuviese como punto de partida la libre movilidad humana en la región y los derechos ya reconocidos como uno de sus elementos fundamentales, remitiéndose expresamente en sus considerandos a lo declarado en la XII Conferencia Suramericana sobre Migraciones (CSM). Una construcción en que la ampliación de derechos forjada en los procesos subregionales se consideró condición necesaria, pero no suficiente, solicitando además la determinación y exploración de las demás dimensiones que debían constituirla.

Siendo los 12 países de Suramérica los deliberantes, va de suyo que el debate fue intenso y no siempre fácil, y que el documento resultante planteó las definiciones necesarias para responder a ese primer desafío, pero apenas rozó la superficie de las discusiones esenciales sobre las demás dimensiones.

Tras los debates, hubo consenso sobre la trilogía de dimensiones analíticas que debían componer la construcción de ciudadanía suramericana: 1) ampliación de derechos sobre la base de lo ya logrado 2) identidad suramericana 3) participación ciudadana, componentes que deben incluir y por estricta lógica, superar lo ya conseguido.

Quedó asimismo muy claro e incluido en el informe, que la ciudadanía regional no sería de ninguna manera sustitutiva de la ciudadanía nacional. Muy por el contrario, se consideró reforzadora de la misma. En ese sentido, entendemos que establecería una especie de responsabilidad colectiva de los Estados regionales respecto de sus ciudadanos migrantes y les ampliaría sus horizontes de desarrollo y participación en los territorios regionales.

No obstante, más allá del repertorio de derechos y los avances en materia de movilidad humana y de los derechos que conlleva, quedaron pendientes niveles de discusión e interrogantes, aún no saldados, que envuelven cuestiones tales como ¿Qué concepto de ciudadanía estaría en los cimientos de la propuesta de ciudadanía Suramericana?¿ ¿Cuál sería su naturaleza y alcances? ¿Qué otros derechos es necesario incorporar? ¿Qué noción de identidad será la que se tome como referencia? ¿Cuáles son sus presupuestos?¿Cuáles los alcances de la participación ciudadana? ¿Cómo implementarla y democratizarla? ¿Debe restringirse el campo electoral? ¿Cuales son los valores identitarios que ya están presentes en la Región?

En todos los mecanismos de integración, aparece claramente manifestada la decisión política de avanzar teniendo como elemento constitutivo la libre movilidad de las personas en sus territorios y como objetivo alcanzar la ciudadanía suramericana. También todos ellos han sufrido debilitamiento en su funcionamiento regular en los últimos años. En el caso de la UNASUR, por ahora su desguace ha privado a los pueblos de Suramérica de la profundización de los debates aún pendientes sobre ciudadanía regional y de las acciones estratégicas ya en marcha o de las que podrían haberse propuesto.


El MERCOSUR y la CSM siguen en pie y nada obsta a que retomen los debates sobre la ciudadanía suramericana en el MERCOSUR contextualizando los derechos constitutivos de la ciudadanía social alcanzados o en debate en la noción mayor de ciudadanía plena, la CSM orientando sus trabajos a retomar el mandato del Informe Conceptual de la UNASUR, como ya lo propusiera Bolivia en 2018. Nuestro país, Argentina, tiene este año la PPT de ambos mecanismos, y son debates que solo enriquecerán las políticas y acciones de un y otro espacio.

La Sociedad Civil, no siempre suficientemente escuchada en los procesos de integración regional, debería proponer, estimular y participar del debate sobre ciudadanía, por ser los ciudadanos los necesarios destinatarios de lo justo o injusto de su resultado.

En todos los ámbitos de integración regional es importante realimentar los procesos de participación e intercambio, tanto para terminar de conformar conceptualmente el objetivo buscado, como para reforzar una de las formas de promover la ciudadanía desde la práctica, con miras a enmendar el crónico “déficit democrático” en los espacios de integración regional, y lograr identificación y consensos desde nuestras sociedades que los apuntalen y los hagan menos frágiles.

Tres dimensiones para continuar el debate: ampliación de derechos, identidad suramericana, participación ciudadana. Dos ámbitos: el MERCOSUR y la Conferencia Suramericana sobre las Migraciones (CSM) y la Sociedad Civil en ambos procesos. Un objetivo: enriquecer y complejizar el debate para seguir contribuyendo a la construcción del ciudadano suramericano y lograr más temprano que tarde que nuestra región sea, además de una Región de Paz, una Región de Ciudadanía Plena .


¹ Abogada (UBA), Magister en Sociología (UFP, Brasil). Docente de Migraciones Internacionales en la UNTREF. Fue asesora en cuestiones migratorias laborales en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación

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