30 años del Mercosur | 30 años de integración educativa

por Daniela Perrotta

El MERCOSUR celebra sus treinta años de integración y su sector educativo conmemora treinta años de integración educativa. En este camino de construcción de región, la agenda educativa nos permite refutar algunas versiones simplistas del proceso de integración regional porque es un ejemplo de la incorporación de una agenda social con capacidad de encaminar políticas en un proyecto regional que es complejo, multidimensional y en constante movimiento. Precisamente, esta agenda da cuenta de que todo proceso de integración es un proyecto político en construcción permanente, donde hay intereses, valores, visiones e ideas en pugna, con equilibrios contingentes en diferentes momentos (en pos de una u otra visión que logra hacerse de la hegemonía), pero, al mismo tiempo, con un conjunto de ideas-fuerza que tienen continuidad y que sirven de amalgama a la decisión de “conformar lo común” e integrarse, aún en la diversidad. Esas ideas-fuerza son las de integración solidaria, ciudadanía regional y derecho de los pueblos al desarrollo; las que, con sus bemoles, han orientado la construcción común de políticas educativas regionales.

El Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) conforma un espacio de trabajo que se despliega en las diferentes modalidades, niveles y ejes de intervención de la política educativa. En estos treinta años ha transitado diferentes etapas para llegar a la celebración actual con varios logros y numerosos desafíos. Respecto de los logros con los que se llegan a los 30 años podemos resumirlos en los siguientes: contar con acuerdos y protocolos de reconocimiento de títulos en casi la totalidad de los niveles obligatorios y no obligatorios de escolarización, lo que constituye una herramienta imprescindible para el derecho a la movilidad de las personas. Así, cuando se culmine con el proceso de negociación por un acuerdo de reconocimiento de títulos para la educación superior no universitaria este año, el MERCOSUR educativo habrá cumplimentado todo lo que tenía estipulado para la Cartilla de Ciudadanía del MERCOSUR. Un segundo logro es la constitución de una forma autonómica de internacionalización universitaria a partir de la integración solidaria a partir de las políticas regionales de acreditación de la calidad, movilidad y apoyo a redes de investigación regionales. En tercer lugar, la conformación de un conjunto de iniciativas que configuran las bases para construir la ciudadanía regional: desde las experiencias de Caminos del MERCOSUR, hasta la celebración de la efeméride “Día del MERCOSUR” y la experiencia democratizadora del Parlamento Juvenil del MERCOSUR e incluyendo acervo para la memoria en Derechos Humanos y en las fuentes literarias propias de la región de la mano de Bibliotecas escolares. Cuarto, el trabajo en el eje de educación intercultural y políticas lingüísticas a partir de las experiencias de escuelas de frontera y pasantías docentes. Quinto, la capacidad de trabajo articulado con otras agendas sociales -especialmente con las áreas de desarrollo social, agricultura familiar, migraciones y salud-; y que tienen su encuentro en el marco de la Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMASM).

Estos cinco logros priorizados dan cuenta de un conjunto de rasgos salientes del SEM, a saber: primero, la versatilidad para acoger diferentes proyectos de integración educativa y no contrariar los modelos preponderantes por etapa –por esto, pese a ser una agenda periférica del proceso de toma de decisiones del MERCOSUR, el SEM logró que sus iniciativas fueran adoptadas por la “estructura comercial” sin cuestionamientos ni tensiones insalvables–. La versatilidad de la misión y visión del MERCOSUR Educativo permitió, entonces, acompasar proyectos inclusivos, solidarios y garantista de derechos; así como ajustarse a un contexto de exclusión, competencia y de tendencias privatistas. No obstante, esta versatilidad parte de un consenso básico en torno a la educación (en todos sus niveles) como un bien público y social (nacional-regional, no global). En este punto, el liderazgo argentino en la agenda es un factor explicativo para destacar.

Segundo, su burocracia nacional-regional es un elemento distintivo, dada la estabilidad de los cuadros medios y técnicos que gestionan el día a día de la integración y cooperación educativa, que han logrado construir confianza y procedimientos regulares de trabajo en el marco regional entre las delegaciones nacionales a partir de un largo proceso de socialización regional de los funcionarios de cada uno de los países. Esto ha permitido un proceso de autonomización de cuadros técnicos especializados que permite dar continuidad a las líneas de acción ante cambios de gestión de gobierno.

Tercero, la densidad institucional que permite la gestión de la integración educativa pese a los déficits estructurales de la institucionalidad del MERCOSUR. Así, en un contexto más limitante que facilitador, el SEM ha tenido la capacidad para sortear dificultades estructurales de escasez o limitaciones de financiamiento –por medio de la búsqueda de fondos externos, la creación de un fondo educativo propio y las prioridades asignadas por cada Ministerio nacional– así como para generar canales de articulación con otras instituciones regionales —pese a la inexistencia de procedimientos e instancias formales— para resolver problemas de implementación de sus políticas.

Cuarto, la adopción, implementación y evaluación de políticas públicas regionales (PPR) en un conjunto de áreas estratégicas, de implementación gradual, basada en el respeto de los rasgos salientes de cada Estado, autonómicas –en tanto lograron sortear imposiciones (prescripciones) de las tendencias globales y especialmente de la imposición normativa que muchas veces juega la Unión Europea– y generaron efectos de cambio político-normativo sobre el nivel doméstico. En la construcción de estas PPR, se incorporó la discusión sobre el manejo de las asimetrías como un potencial y no como un factor para obstaculizar el desarrollo de acciones, que se vincula con los principios de funcionamiento del SEM: el respeto a los procesos y políticas educativas nacionales, el compromiso en la búsqueda de acuerdos y aplicación de los mismos (respeto y consenso) y el apoyo responsable con aquellos países que, en ciertas condiciones particulares, no puedan cumplir total o parcialmente con algún proyecto o alguna actividad que sea de su interés (solidaridad). La implementación incremental de las políticas, en base al principio de gradualidad para garantizar la autonomía de los países y las instituciones y lograr compromisos creíbles con potencial elevado de aplicación, ha sido una característica respetada en todos los casos. La generación de procesos de cambio político y/o acomodación de políticas a nivel de los países a partir de las regulaciones regionales.

Como todo balance, la reflexión en torno a los desafíos pendientes se torna imperiosa para poder ampliar la mirada sobre qué integración regional proponemos para los próximos 30 años. En este sentido, se destacan cuatro temas que requieren una revisión transformadora. Para comenzar, pese a la existencia de líneas programáticas regionalizadas, el núcleo central de la agenda educativa no se desnacionalizó. Las políticas regionales son las encaminadas en el área de educación superior, las de movilidad académica (incluyendo la formación docente) y el establecimiento de los protocolos de reconocimiento de títulos. Las cuestiones curriculares, los programas emblemáticos de las administraciones nacionales del período de gobiernos populares (estructuradas a partir de la inclusión y el derecho a la educación) no lograron traspasar la lógica de compartimentos estancos a partir de las realidades nacionales. A título ilustrativo, en el área de básica no se regionalizó la garantía del derecho a la educación; en superior, no se generaron proyectos de extensión-vinculación-transferencia regionales, no se logró instalar la propuesta de una universidad del MERCOSUR; transversalmente, no se alcanzaron contenidos mínimos para promover modificaciones en las currículas. A esto se suma que la integración realmente inclusiva y transformadora requiere de esfuerzos para incorporar el multilingüismo y abordar en profundidad de manera regional la incorporación del trabajo con las lenguas indígenas y la educación intercultural.

En segundo término, en estos años no se logró trabajar en los momentos de mayor gravitación y margen de maniobra del Sector un conjunto de temas sensibles o “tabú” que ahora forman parte de la agenda en un contexto de gobiernos de derecha. Se evitó su tratamiento para no generar rispideces ni entorpecer el proceso negociador. Estos temas son: A) reconocimiento de títulos para el ejercicio profesional: para evitar discusiones sobre la autonomía universitaria y tensiones con las asociaciones profesionales, no se trató un tema nodal de la conformación del mercado y de la comunidad regional. B) evaluación y calidad: dos categorías contestadas y polisémicas que fueron temas tabú internamente para los gobiernos populares; mientras que las derechas son más pragmáticas para aplicar su visión productivista-eficientista. C) inclusión: paradójicamente, las diferentes políticas nacionales inclusivas que desarrollaron los gobiernos populares –como se expuso–no fueron siquiera discutidas regionalmente para generar un programa MERCOSUR de inclusión educativa. D) financiamiento: más allá de la instalación del Fondo Educativo del MERCOSUR (FEM), su monto continúa siendo escaso para la sostenibilidad de programas más comprehensivos.

Tercero, discutir la participación de actores sociales e instituciones educativas: el SEM no incorporó –pese a la existencia de un foro– a instituciones educativas, universidades, sindicatos docentes ni federaciones estudiantiles, actores y organizaciones necesarios para configurar y legitimar políticas y que, en un contexto de retroceso de metas de integración solidaria, podrían balancear y amortiguar los efectos de los cambios contextuales y estructurales. El SEM siguió siendo un proceso opaco y cerrado a los funcionarios de gobierno. El proceso abierto con las Cumbres Sociales y el establecimiento de Reuniones Especializadas de organización tripartita no logró permearse a la estructura del SEM, que permaneció inmutable.

Cuarto, la agenda de integración educativa replicó las asimetrías regionales y nacionales: se construyó alrededor de las problemáticas de las capitales y de las instituciones educativas prestigiosas (especialmente, en el caso de la educación superior). Así, buena parte de los resultados de las PPR consisten en replicar el club de instituciones de excelencia, profundizar las diferencias nacionales y las desigualdades regionales. Si bien en los últimos años se colocaron requisitos amortiguar estas tendencias, mayoritariamente las instituciones y actores que se benefician son recurrentes. Un tema vacante a raíz de la agenda temática de las urgencias de las capitales es que se trabajó poco en zonas de frontera. Atender estas problemáticas y temáticas forma parte de la agenda a construir para la profundización de la integración solidaria.

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La integración regional no se conmemora un día; la región se construye cotidianamente, desde diferentes espacios y por variados actores. La integración educativa nos brinda herramientas para la vida en común en el MERCOSUR, algunas para facilitar trámites cotidianos, otras para reflexionar nuestro lugar en el mundo; todas para ampliar derechos y defender nuestra autonomía. La educación en el proceso de integración es el puente que conecta derechos, pero también que genera la narrativa de nuestro destino compartido. Narrativa que se construye en diálogo con Otros y Otras. Por este motivo, se transforma, se amplía, y se incorporan demandas.

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